深度解读《关于构建绿色金融体系的指导意见》

时间:2018-10-08 05:39 来源:网络整理 作者:张海洋

  2016 年8月31日,中国人民银行联合七部委下发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》(下文称《指导意见》),为全球首个政府主导的较为全面的绿色金融政策框架,对绿色金融的发展给出了顶层设计。我们认为,该指导意见的出台有着深刻的现实背景,是经济增长方式转变的迫切性、金融市场深化改革以及中国在全球绿色金融市场高度的参与程度的合力表现。在我国经济增长转型的关键时期,七部委联合出台这一指导意见,将绿色金融体系上升至国家战略,对培育新增长点的意义明显,对转变经济增长方式,引导社会资本积极参与绿色项目,降低融资门槛,促进经济健康发展有着深远的意义。

  在这份《指导意见》中,绿色金融体系为政府、社会资本各参与方提供了不同品种的绿色金融产品和金融工具,并从操作层面进行了基本要素的搭建。但也要看到,该指导意见只是一个指引,具体的落地方法尚需各方机构尽快协调,尤其是环境权益交易市场的培育、创新的绿色金融工具的发展、第三方评估机构的监管以及标准的统一更需要相关部门尽快落实具体措施,共同助力绿色金融的良性发展。

  一、《指导意见》出台的背景和意义

  《指导意见》的出台有着深刻的现实背景,第一,当前我国的经济结构和经济增长方式发生着深刻的转变,传统的高耗能和高污染的增长模式不仅对经济增长的贡献越来越小,也带来日益严重的环境污染问题,加上今年以来我国的经济增长面临更加复杂的局面,经济转型的必要性和迫切性加剧;第二,随着我国金融领域的深化改革和金融体系的日益完善,我国在绿色金融以及绿色创新方面发展非常迅速,以绿色债券来说,发行品种日益丰富,已覆盖至金融债、公司债、企业债、中期票据、资产支持证券、熊猫债、非公开定向债务融资工具等多种产品类型。截至9月5日,今年我国境内绿色债券发行规模达到1099.9亿元,约占同期全球绿色债券发行量的35%,已成为全球最大的绿色债券发行市场;第三,我国政府在落实绿色金融行动方面支持力度较大。2012年,银监会出台了《绿色信贷指引》,2015年底,中国人民银行和国家发改委分别出台了《绿色债券支持项目目录》和《绿色债券发行指引》,2016年3月和4月,上交所和深交所分别发布了《关于开展绿色公司债券试点的通知》以及《关于开展绿色公司债券业务试点的通知》,以鼓励机构投资者投资绿色公司债券。8月31日,七部委又联合发出《关于构建绿色金融体系的指导意见》,绿色金融上升至国家战略。

  因此,在我国经济增长转型的关键时期,七部委联合出台这一指导意见,将绿色金融体系上升至国家战略,对培育新增长点的意义明显,对转变经济增长方式,引导社会资本积极参与绿色项目,降低融资门槛,促进经济健康发展有着深远的意义。

  二、核心要点解读

  (一)对绿色金融和绿色金融体系进行了明确的界定

  《指导意见》首条提出,绿色金融是指“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。”这是迄今为止国内官方对绿色金融给出明确的定义,为投资者明确投资方向提供了标准。

  同时,《指导意见》也将绿色金融体系定义为“通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。”对绿色项目的范围进行了清晰的划分,即绿色项目不仅是指传统意义上的绿色信贷,它涵盖更广泛的范围,也包括将环境保护与新型的融资工具结合起来的绿色债券、绿色股票指数等产品、以及以政府财政为依托设立的绿色发展基金等,绿色金融体系为政府、社会资本各参与方提供了不同品种的绿色金融产品和金融工具,并从操作层面进行了基本要素的搭建。

  (二)多重激励机制创新促进绿色金融发展

  从《指导意见》中我们可以看出政府对绿色金融体系的支持是全方位的,一方面体现在对绿色金融产品开发与创新的支持上,提出了对开发诸多绿色金融创新工具的支持举措,如对于绿色信贷支持的项目,可“按规定申请财政贴息支持”,以降低企业的融资成本,在风险可控的前提下对绿色企业和项目加大支持力度;另一方面,在具体支持机制上指明了方向。例如支持地方和市场机构通过专业化的担保和增信机制支持绿色债券的发行,尤其为了防范金融风险,提出了“探索将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架,并将绿色信贷实施情况关键指标评价结果、银行绿色评价结果作为重要参考,纳入相关指标体系”,宏观审慎评估体系是央行自2016年起才实施的以防范金融体系内系统性风险的监管机制,而绿色信贷被纳入宏观审慎评估框架,正是考虑到绿色金融本身的风险特征,是监管创新的体现。

  (三)独立第三方机构的作用被强化,为规范绿色金融市场提出了指导方向

  《指导意见》对于第三方机构的作用从两个角度给予了阐述,体现了政府在环境领域对第三方机构了高度重视。第一,研究探索绿色债券第三方评估和评级标准;第二,在上市公司和发债企业的信息披露方面,提及了要培育第三方专业机构为上市公司和发债企业提供环境信息披露服务的能力,鼓励第三方专业机构参与采集、研究和发布企业环境信息与分析报告。

  对于绿色债券的第三方评估和评级,《指导意见》又从两个角度进行说明,一方面,进一步规范了第三方认证机构对绿色债券评估的质量要求,另一方面,指导意见也提出了要鼓励评级机构在评级过程中“专门评估发行人的绿色信用记录、募投项目绿色程度、环境成本对发行人及债项信用等级的影响,并在信用评级报告中进行单独披露。”指导意见对标准的重视有助于发挥第三方认证和评估机构在降低信息不对称、降低绿色债券投资风险等方面的作用。

  (四)设立国家和地方绿色发展基金,绿色金融纳入地方年度责任目标,政府作用明显

  《指导意见》提出了政府在支持绿色项目方面的主导性,一方面,从中央政府到地方政府,鼓励和支持设立各类绿色发展基金,“中央财政整合现有节能环保等专项资金设立国家绿色发展基金,投资绿色产业,体现国家对绿色投资的引导和政策信号作用”,并“鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性绿色发展基金,支持地方绿色产业发展”;另一方面,绿色金融发展也被纳入地方政府年度工作的责任目标中。在国际上,绿色金融的发展一般是自下而上地行业自律行为,虽然过去几年我国政府也在力推不同领域的绿色金融产品,但从中央到各级政府对绿色金融发展的承诺,尤其将绿色金融纳入到地方政府年度责任目标,在全球领域内是少有的强势主导现象。

  (五) 明确了环境权益交易市场的重要作用

  《指导意见》中第二十六条提出了建立环境权益交易市场。推动建立排污权、节能量(用能权)、水权等环境权益交易市场。“在重点流域和大气污染防治重点领域,合理推进跨行政区域排污权交易,扩大排污权有偿使用和交易试点。加强排污权交易制度建设和政策创新,制定完善排污权核定和市场化价格形成机制,推动建立区域性及全国性排污权交易市场”目前我国的环境权益市场以及碳排放市场发展较为落后,环境权益的定价机制并不完善,区域分割严重,而环境权益交易市场是环境相关权益被市场定价的前提,指导意见提出了推动建立环境权益交易市场和碳排放市场,这一环境基石作用夯实后,才能为所有绿色金融工具发展奠定良好的基础。

  三、结论和与未来进一步的发展方向

  中国人民银行联合七部委推动的我国绿色金融体系框架,有助于将各种绿色金融工具和产品纳入到统一框架,有助于提高效率,发挥协同效应。《指导意见》对绿色金融的发展给出了顶层设计,为政府、社会资本各参与方提供了不同品种的绿色金融产品和金融工具,并从操作层面进行了基本要素的搭建,从监管层面也提出了创新举措和一定的强制性的措施,显示了政府在经济转型的背景下对培育新增长点迫切要求,对转变经济增长方式,引导社会资本积极参与绿色项目,降低融资门槛,促进经济健康发展有着深远的意义。

  但是我们也应该看到,虽然我国绿色金融工具创新的活跃度提高,但是在环境权益市场等环境基础设施制度的搭建方面较为落后,而绿色金融体系框架的基础应该是一个市场化定价的环境权益交易市场。环境权益交易市场不仅是基础,更是核心,只有建立起完善的环境权益交易市场,与环境相关的权益才能够被市场定价。而且市场机制在碳排放权配置中要发挥决定性的作用,当环境权益具备了商品属性后,市场规律作为基本原则进行环境权益转让才能有真正的意义,才有助于更好地控制污染和改善环境。

  另外,这份指导意见只是一个指引,具体的落地方法尚需各方机构尽快协调,尤其是环境权益交易市场的培育、创新的绿色金融工具的发展、第三方评估机构的监管以及标准的统一更需要相关部门尽快落实具体措施,共同助力绿色金融的良性发展。

  (作者:中诚信国际绿色债券评估团队 杨小静 )

(责任编辑:陶海玲 HF003)

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